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   發表日期:2009年2月18日         出處:青海環境    作者:馬建堂   已經有15848位讀者讀過此文

 

環境外部成本內部化的理論分析

——污染減排的理論框架及政策建議

 

馬建堂

 

 要:隨著經濟規模的不斷擴大,我國面臨的環境壓力持續加大。在全面貫徹落實科學發展觀、促進和諧社會建設的新階段,做好污染減排工作,必須創新體制機制,在充分運用必要的行政手段和法律手段的同時,更加注重運用經濟杠桿調控社會環境行為,提高企業直接外排的成本和降低企業內部治理的成本,促使環境外部成本內部化,達到污染減排的目的。

詞:污染減排;環境治理;外部成本內部化;途徑

 

世界第一次工業革命帶來的廢氣、廢水和廢物的累積,已嚴重危及到地球生命賴以生存、甚至是地球生命內在組成部分的大氣、水和土壤。所以,減少污染、保護環境不僅是轉變經濟增長方式、降低經濟增長對資源環境壓力的客觀需要,而且也是保護地球 ——人類共同的很可能也是惟一的生命家園的根本要求。而要切實降低污染物排放,除采取必要的行政手段和法律手段,非常重要的思路是綜合運用組合的經濟手段 (政策),提高企業直接外排的成本和降低企業內部治理的成本,從而達到污染減排的目的。這一思路我們稱之為外部成本內部化。

1  理論框架

1.1  企業在生產某一或某幾種產品的過程中,由于科技水平所決定的工藝限制,總會產生或多或少的廢氣、廢水和廢物。對于產生的三廢,從邏輯上看,無非是兩種整治方式:一是在企業內部增置相應的工藝設備、設施并使用相應的人員,對三廢進行整治,由此而產生的治理成本,我們稱之為環境治理的內部成本,記為 ECn;二是企業未進行治理,將其完全排放到企業外部,而由社會購買設備、使用人員對三廢進行治理,由此產生的治理成本我們稱之為環境的外部成本,記為 ECw。ECw在實際生活中還要分為直接的治理成本和因治理不及時和不徹底而帶來的生態破壞、環境福利損失等間接損失。為討論簡單起見,我們將其稱為環境治理的外部成本。

在現實生活中,企業是要對三廢進行一定的處理 (要求達標排放),ECn=0的情況幾乎是不存在的。所以,既存在環境治理的內部成本,也存在環境治理的外部成本,兩者之和我們稱為環境治理的社會總成本,記為 ECs

ECs = ECn + ECw                                     (1)

為了便于分析,我們還要引入三廢產生量(Pp)、“三廢”企業內部處理量(Pn)和“三廢”外排量(Pw),三者的關系是:

Pp = Pn + Pw                                            (2)

1.2  由于三廢自企業外排后,隨著廢氣的擴散、廢液的流淌和廢物對土壤的侵蝕,這時不僅會產生一系列間接污染和一系列的間接治理費用和環境損失,而且三廢和被污染的大氣、水域和土壤二次整治的難度加大。經驗表明,企業內部少產生一單位三廢或企業內部處理一單位三廢所需要的成本 ( ECn ) 小于社會外部整治一單位排放三廢所花的外部成本和損失 ( ECw),即:

 ECn<ECw                                               (3)

所以,要盡可能地促使生產過程中產生的三廢在企業內部處理,尤其是要推廣循環經濟,通過減量化、再利用和零排放,從源頭上減少三廢的產生。

1.3   由于企業將三廢外排,社會總會對其收取一定的費用 (如排污費),我們稱之為企業排放成本,記為 Cw。目前,我國大部分地區,由于不少企業隨意排放、不達標排放、排放標準低、排污費水平沒反映外部成本等原因,使企業三廢的排放(外排) 成本 Cw大大低于企業環境的內部成本ECn,即:

Cw < ECn                                             (4)

只要 Cw<ECn,那么企業就會盡可能地將三廢外排,而不是在內部治理。這就是我們常說的在環境保護方面,守法的企業成本高,違法的企業成本低。只要 Cw<ECn,在講求企業效益而忽視社會和環境效益的經營理念和經營環境中,企業怎么會有積極性進行設備改造、工藝更新來減少三廢外排呢?只要 Cw<ECn,我們層層分解減排指標的行政責任制度和執法并不太嚴格的法律法規到底能起多大作用呢?

從上述分析,我們可以得出以下幾個重要結論和政策指向:

 三廢在企業內部進行治理 (或少產生) 而不是在外面整治,并不僅是治理主體的變化,而且會減少環境治理的社會總成本 (設立專門的三廢處理企業,如集中的污水處理廠,我們仍視為企業內部治理)。

 ②要采取多種經濟手段和經濟政策,限制或鼓勵企業減少三廢產生和對外排放,減少需社會外部治理三廢外排量,有助于增加社會總福利和提高環境效益。

 ③采取多種并相互支持的經濟措施,如減稅、補助、貼息鼓勵折舊,以及允許節省的排污指標交易等,鼓勵企業發展循環經濟,支持清潔生產,從源頭上減少三廢的產生和盡可能地降低企業內部治理成本,即減少 (4) 式中 ECn的量值。減稅、補助和貼息是直接減少    ECn ,而排污指標交易是通過增加企業收入的形式來達到激勵的目的。同時,采取多種相互支持的經濟措施,如實行排污權有償取得,提高排污收費標準,征收環境污染稅等,增加企業對外排放三廢的成本,即增加 (4) 式中 Cw的量值。通過上述兩方面的措施,逐步改變 Cw<ECn的現狀,最終達到 Cw>ECn的目的。

只要 Cw>ECn,關注自身效益的企業就會減少三廢的產生,就會加大內部治理污染的力度,就會減少三廢的外排,從而就會減少全社會治理污染的成本,并進而增加社會和環境總福利。這一過程累積到一定程度,我們也就真正開始走上可持續的發展道路,地球 ——我們這個惟一家園所受到的損害就會減少。

2  政策分析

循著第一部分建立的理論框架,我們這部分重點圍繞促使 Cw大于 ECn的目的,提出幾個具體的建議,并進行一定的分析和論證。

2.1  準確監控污染排放狀況,是環境外部成本內部化的基礎條件。推進外部成本內部化,促使 Cw>ECn,必須對企業環境內部治理成本 ECn進行科學核算,對企業三廢外排量  Pw進行科學監測和計量,這是外部成本內部化的前提。我國目前的環境成本管理工作還處于一個比較落后的狀態。從宏觀上來講,我國并沒有制定相應的會計法律法規,明確企業該以何種方法對企業的環境成本進行歸集計量和分配。從微觀層面來講,大多數企業的環境成本管理范圍,只限于對企業生產過程中的環境成本費用支出 (如排污費) 進行計量和控制,而沒有考慮材料采購階段、產品售后使用階段的環境污染問題?梢哉f,我國企業基本上都沒有考慮外部環境成本的計量。

同時,我國污染物排放計量的基礎相對薄弱,監督管理能力不足,實現環境外部成本內部化的基礎還需進一步強化。當前要結合國家污染減排指標、監測和考核三大體系建設,重點推進以下工作:一是對國控重點污染源實行自動監測,并與環保部門聯網,核準重點污染源的排污量;二是加強污染源監督性監測的能力并加大監督性監測頻次,以此加大對企業排放污染的監控,驗證和校對國控重點污染源在線監測系統數據,同時配合環境執法監督工作,促使污染物排放大戶加快進行污染減排治理。三是加強執法監督,檢查治污工程建設和運營情況、國控重點污染源自動監測狀況和企業守法狀況。多管齊下,進一步加大企業排放污染的監控,提高數據的準確性,摸清企業污染排放情況,制定合理的環境成本內部化計量標準和方法,為推進企業環境外部成本內部化奠定科學的統計和計量基礎。

2.2   在嚴格執行排放標準的同時,實施限量排放。在環境管理方面,我國目前主要是污染物達標排放與總量控制相結合的管理方式。嚴格執行排放標準,逐步提高部分行業的排放標準,通過標準促進技術進步和污染減排,仍然是我國行之有效的措施之一。從有關材料上看,我國江蘇、浙江、山東等省市都結合自身特點,制定并實施了區域性的造紙、印染等行業地方標準,嚴格實施、強化監督,對于行業的技術進步、產業升級起到了積極的帶動和促進作用。應該說,嚴格執行污染物排放標準,并逐步提高部分高污染行業的排放標準,通過行業政策實施污染減排和直接管制,這種積極作用在我國還存在較大的發揮空間。

中國環境規劃院的研究表明,2005  年全國COD排放量超過環境容量的 90% 以上,SO2排放量超過環境容量的125%。由此看來,環境容量已經成為一種稀缺資源,經濟的增長尤其是工業經濟的增長離不開環境容量的支撐。就全國絕大多數區域來說,單純按照排放標準進行污染源管理,還難以實現區域環境質量達標。隨著九五期間國家開始實行總量控制,對污染物排放的控制也已經由傳統的污染物濃度控制轉變到現在的濃度與總量相結合的控制手段。而宏觀上總量限排必須將排放指標分解落實到企業層面,即對企業實行限量排放。

排放總量控制指標分解到污染源 (企業) 既是污染減排、總量控制工作的細化和深化,也是推進環境外部成本內部化的重要工作。根據區域污染減排要求、企業生產狀況和污染物排放標準來確定一個地區的污染物排放總量,并把污染物排放指標分解落實到各企業去,在嚴格達標的同時實行限量排放。企業擴大生產,要么實行嚴格的清潔生產、提高工藝技術水平、改變產品結構等降低污染物的產生量,要么在排放權和排放指標交易市場上購買排放權和排污指標。排污權和排污指標的交易,一方面會調動企業減排的積極性,因為減排節省的排放指標可以出售。另一方面,從市場上購買排放權和排污指標本身就是增加購買企業的外排成本 Cw 。

顯而易見,排污權和排放指標交易市場建立的前提是總量指標分解到企業。只有這樣企業才會有排放指標富余還是不夠的概念,才會在市場上形成交易。所以,總量控制、指標分解和限量排放是排污權與排污指標交易市場建立的前提。

2.3  提高排污收費標準,增加企業外排成本。政府征收排污費的制度安排是一種半市場化的配額交易。在排污收費制度改革前,不僅排污費標準低,在一定程度上也存在先征后返的現象,使其難以促使企業采取有效的污染削減措施,更談不上推動企業自主減排、促使環境成本內部化。另外,部分企業錯誤認為只要達到政府規定的污染排放標準,交付應繳的排污費,就沒有再進一步治理污染、減少污染物排放的需要了。

從這個角度講,排污收費應被視作污染源對環境容量資源的使用成本,排污收費標準應該高于企業環境內部治理 ECn,這樣才能真正形成激勵治污的機制,促進企業優化產品結構,增建治污設施,減少三廢外排。在排污收費制度的完善中,要在適當考慮地區環境容量的基礎上,盡快提高污染物排放收費標準,提高繳交率;對于超過排放標準和總量控制限額的,加倍收費。同時,要加強征收環節管理,嚴禁隨意減免和拖欠,以加快環境成本內部化和污染減排的進程。對于高耗能、高污染的產業,要嚴格監管、嚴格計量、足額征收,進一步發揮排污收費的引導作用。

從現有的案例看,合理提高排污收費標準可以發揮較大的激勵作用。以電廠二氧化硫收費為例,SO2排放收費試點工作從 1992 年開始,1995年開始擴大征收試點,1997 年電力工業排污收費征收額為 3.15億元,隨著二氧化硫排污收費標準上升到 0.6元,輔以嚴格監管,征收 SO2收費對電廠控制 SO2的作用明顯增強,2006 年全年建設的脫硫電廠超過 1 億千瓦,首次實現當年新增脫硫裝機容量超過新增發電裝機容量,超過以前脫硫設施建成規模的總和,排污收費的經濟杠桿作用逐步得到發揮和體現。開征環境污染稅 (對企業排放三廢依量計征) 具有與征收排污費的同等功效。所區別的是,前者更具有強制性,征收資金的管理更為嚴格。

2.4   建立排污權有償取得和排污指標交易制度。環境資源作為一種公共商品,并非是取之不盡、用之不竭的。環境資源由于不可分割性導致產權難以界定或界定成本很高,因而往往屬于公共物品。目前,由于環境資源市場還沒有發育起來,使這些資源的價格為零或者很低,當價格信號在市場上不能充分發揮作用時,往往導致人們采用先下手為強的方式對環境資源進行過度使用。正是由于不考慮選擇的公正性和整個社會的意愿,一些環境資源如清潔的空氣、開闊的空間正變得日益稀缺,當污染物排放超過了環境承載力時,環境必然要經歷生態損害和惡化過程,最終可能形成公共用地的悲劇。環境資源的稀缺性決定必須將環境視作一項生產要素,并且通過市場將它的價格機制反映出來,將環境資源的使用費納入生產成本核算。

抑制環境資源利用外部不經濟性的基本條件是環境資源產權的明晰化。產權,即財產權利,也稱財產權。它反映了產權主體對客體的權利,包括財產的所有權、占有權、使用權、支配權和收益權等。環境作為一種稀缺資源,也決定了排污權的產權特性,就是在滿足環境要求的條件下,建立合法的污染物排放權利,這種權利在實際表現上是以排污許可證的形式出現的。如果排污權無償取得,就會帶來環境資源無償或低價使用,而排污權有償取得則是解決這一問題、提高企業外排成本 Cw的重要手段。目前,我國在環境資源有償使用中主要實行的是排污收費制度。嚴格意義上講,排污收費與排污權有償取得是兩個概念。排污權有償取得是指有償獲得初始排污權或者排污指標的有償分配,其實質是排污權的有償占用,是所有權性質。而排污收費是環境資源的付費使用,即有償排放,則屬于使用權范疇。明晰的產權邊界是保證市場有效配置資源的基本前提,對于保護生態環境、合理利用環境資源的意義是十分重大的。

由于目前法律法規滯后,操作依據不充分,監測監管能力不足,排污計量工作薄弱,排污權有償取得的市場和價格機制尚未形成,對排污權有償取得認識尚未完全統一等問題,在推行排污權有償取得的過程中存在一定的難度。在目前基礎上,應著重開展以下工作:首先,建立排污權有償取得的法規基礎,應明確排污權有償取得的法律地位。其次,建立排污權有償取得工作平臺,排污權的有償取得是環境管理方式的一種全新模式,涉及環境治理、資金調配、價格管理等多個方面。再次,制定排污權有償取得的試點方案,結合我國目前污染源控制與管理的現狀和地方試點工作的經驗,抓緊制定排污權有償取得的國家試點方案和實施方案。

排污交易是排污權有償取得后的進一步激勵政策,更加明確的體現了環境資源價值觀念。它是指在一定的區域內,在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下,內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量,從而達到減少排污量、保護環境的目的。排污交易是一種以市場為基礎的經濟政策手段,它對企業的經濟刺激在于排污權的賣方由于超量減排而剩余排污權,出售排污權獲得的經濟回報實質上是市場對有利于環境的外部經濟性的補償,也是通過增加企業收入來降低企業環境的內部治理成本 ECn。

由于不同企業污染治理的邊際成本有所差異,成本較低的企業可以通過大量削減污染物得到更多的余額,以高于邊際治理成本的價格用于市場交易。這可以刺激企業自主削減污染物,以獲得大量的余額,用于市場交易或者為將來企業發展騰出空間。另一方面,污染治理邊際成本較高的企業,或者由于種種原因無法按政府要求減排而購買排污權的企業,可以以低于治理成本的價格從市場購買排污權,其支出的費用實質上是造成外部不經濟性的代價。由此實現環境資源的合理配置,降低污染物的削減成本,同時滿足污染減排的要求,是一種更為有效的污染控制手段。

排污權交易的實施必須以總量控制為基礎,需要有發育良好的市場、企業間污染治理邊際成本存在明顯的差異等一系列嚴格的條件作為基礎。目前排污交易應用較為成功的是美國。美國排污交易的發展過程分為兩個階段。第一階段開始于 20 世紀 70 年代中期,到 90 年代初為止。第二階段以 1990 年通過的《清潔空氣法》修正案并實施酸雨計劃為標志,實施至今。在第一階段,排污交易只在部分地區進行,涉及多種污染物,交易形式也是多樣。第二階段排污權交易主要集中于二氧化硫,在全國范圍的電力行業實施,而且有可靠的法律依據和詳細的實施方案,是迄今為止最為廣泛的排污交易實踐。2002 年,國家環境保護總局在七省市組織排污交易的試點。江蘇省的兩家電廠,為了滿足總量控制目標的要求,建立了二氧化硫交易的意向,目前,廣東省環保局和香港特區政府環境保護署公布了《珠江三角洲火力發電廠排污交易試驗計劃》實施方案,確定了排污交易的交易模式、申請程序和監測方法等,為粵港火電廠排污交易正式實施鋪平了道路。

在排污交易過程中,政府的主要職責是合理確定排污權總量并進行合理的分配,制定市場交易規則,加大污染排放的監督檢查,建立配額跟蹤機制。由此,污染減排也就從一種政府的強制行為變成企業自主的市場行為。因此,排污交易制度的推行需要與現行的指令性控制手段、經濟手段和有關制度有機結合起來。首先要建立明確的法規基礎,制定排污交易規則,指導交易的合理有序進行;其次要提高污染物排放計量的準確性,建立重要污染源自動監測系統,對沒有使用自動監測儀器的排放源,應制定更加準確的排放測量方法;建立一套一致性的綜合排放審核程序,并合理確定初始配額與分配;配合總量控制和排污交易制度的實施,逐步建立排放跟蹤和配額跟蹤系統;選取部分主要污染物,進行試點,積累經驗,為推行排污交易奠定理論和實踐基礎。

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